Articolo pubblicato su Il Foglio
La pressione delle forze politiche, l’inefficienza, la mancanza di un’offerta che risponda davvero all’interesse pubblico sono i problemi principali della tv di stato. Appunti su una riforma che ripensi radicalmente governance e contenuti
La Rai è da sempre al centro delle polemiche politiche. In particolare negli ultimi giorni ha ritrovato vigore la richiesta di Matteo Salvini di ridurre il compenso del conduttore Fabio Fazio. Una presa di posizione relativamente poco significante, a ben vedere i reali problemi della Rai. Il vicepremier però, più recentemente, si è spinto anche oltre, proponendo una privatizzazione parziale di alcuni canali. Una proposta politica non frequente tra chi si è seduto nei banchi dei vari esecutivi degli ultimi decenni, e dunque interessante. In effetti, l’attuale modello di governance si presta a inefficienze e a subire influenze da parte politica. Per evitarle, nell’articolo ci proponiamo di spiegare il motivo per cui il pubblico deve intervenire nel settore dell’informazione radio-televisiva e come potrebbe farlo meglio, attraverso una proposta dettagliata di riforma. Per avere un’informazione pubblica pluralista e slegata dai partiti, finalmente.
Il settore dei servizi televisivi e radiofonici, di cui la Rai fa parte, è importante sia per l’economia italiana (rappresenta lo 0,5% del Pil nazionale), sia per i consumatori per i quali la televisione è il mezzo di informazione per eccellenza (per Istat l’86% la guarda ogni giorno), oltre a essere anche il più importante media nel campo editoriale: più della metà dei giornalisti italiani lavora per emittenti televisive (dati Mediobanca).
Perché è ragionevole una televisione pubblica
L’informazione radio-televisiva presenta alcune caratteristiche che possono giustificare un intervento pubblico, a partire dagli alti costi fissi e di entrata nel settore e le notevoli economie di scala, che possono generare tendenze monopolistiche. Questo può essere un problema se riteniamo il pluralismo un valore importante per il mercato dell’informazione radio-televisiva e per la democrazia. La buona informazione, può inoltre generare benefici ulteriori rispetto al prezzo pagato dal mercato, cioè esternalità positive: un pubblico informato può avere effetti positivi sul funzionamento della democrazia e sulla coesione sociale. Al contrario, alcuni programmi possono comportare esternalità negative, ad esempio se riportano notizie false o se incitano alla violenza. Un recente studio di Durante, Pinotti e Tesei mostra come l’esposizione a un tipo di televisione esclusivamente di intrattenimento e a basso contenuto educativo (una tv “spazzatura”) non solo rende gli spettatori maggiormente sensibili a messaggi politici demagogici, ma nel tempo ne indebolisce anche le capacità cognitive e l’impegno civico.
Un’altra caratteristica dell’informazione è la potenziale difficoltà degli spettatori di valutare la qualità del servizio prima della sua fruizione: diversamente dal consumo di un bene standardizzato, è spesso difficile stabilire la qualità di un programma televisivo prima di averlo guardato. In questo senso, esiste un’asimmetria informativa che può spingere i consumatori a non sperimentare nuovi programmi. Questo è un problema se la visione dei contenuti ha un costo specifico, come avviene con la pay tv, con il rischio di ridurre l’accessibilità a prodotti di maggiore qualità che sono però spesso più costosi. Inoltre, anche dopo la visione può risultare complicato valutare la qualità di un programma televisivo: questo è chiaro se pensiamo ai notiziari, la cui accuratezza e imparzialità possono essere difficili da misurare da un non-addetto ai lavori.
Per questi motivi, un intervento pubblico appare giustificato e la privatizzazione completa – proposta da qualcuno – inopportuna. In particolare, le emittenti pubbliche dovrebbero mirare a quegli obiettivi che non sono sufficientemente soddisfatti dall’offerta privata. Uno di questi è il pluralismo, cioè la necessità di riflettere la varietà di preferenze e culture della società nella programmazione televisiva. L’indipendenza dei contenuti da influenze politiche e la qualità della programmazione sono altre caratteristiche che un intervento pubblico può tutelare. Infine l’accessibilità a servizi di informazione o altri contenuti può essere ritenuta un diritto fondamentale, giustificando un’offerta pubblica che sia sussidiata rispetto a quello che sarebbe il prezzo addebitato da un privato. Obiettivi che oggi, purtroppo, la Rai non raggiunge.
Come è messa la Rai
La Rai è la società concessionaria in esclusiva del servizio pubblico radiotelevisivo italiano. Nata nel 1954, è una delle più importanti aziende pubbliche, anche se ormai non più leader nel suo settore di riferimento. Infatti, secondo la ricerca di Mediobanca, Sky Italia (2,8 mld) è il primo operatore italiano per fatturato, seguito dalla Rai (2,6) e da Mediaset (2,5).
Molte sono le critiche che si alzano periodicamente contro la Rai. Le ha ben descritte Carlo Verdelli, dal 2015 al 2017 direttore editoriale per l’offerta informativa della concessionaria pubblica. Verdelli ha raccontato la sua esperienza nel libro “Roma non perdona. Come la politica si è ripresa la Rai” (Feltrinelli, 2019), in cui vengono descritti i due principali ostacoli: il legame con i partiti politici e l’inefficienza, dovuta anche all’eccessiva sindacalizzazione di parte del personale. Nonostante il lavoro di tanti ottimi professionisti, entrambi i vulnus comportano seri problemi all’emittente che da una parte dovrebbe garantire il pluralismo e la qualità dell’informazione (per risolvere il fallimento di mercato), e dall’altra raggiungere l’efficienza per rimanere sul mercato. L’azienda è infatti in difficoltà dal punto di vista economico: ha un debito superiore ai 400 milioni di euro e uno share storicamente in calo.
L’intromissione dei partiti politici nelle scelte aziendali è sotto gli occhi di tutti da diversi decenni, nonostante le promesse di tutte le parti politiche di ridurre l’intrusione. Su sette membri del Cda, infatti, quattro vengono nominati dai partiti in Parlamento, due dal Governo e uno dai dipendenti della Rai. Per effetto della riforma Renzi del 2015, anche l’amministratore delegato è nominato dal Governo e ha ampia autonomia, ma è comunque tenuto a rispondere al consiglio di amministrazione per alcune scelte delicate, come le nomine dei direttori dei tg. L’unico ente di controllo specifico sull’operato dell’azienda, oltre al collegio sindacale, è la commissione parlamentare di vigilanza, dunque un altro organo legato ai partiti politici. Le testate giornalistiche sono particolarmente attraenti per i partiti che spesso se le spartiscono alla luce del sole: non avrebbe senso altrimenti mantenere nella stessa azienda cinque testate differenti (Tg1, Tg2, Tg3, Tgr Rai, RaiNews24) che svolgono pressochè la stessa funzione, con quasi 30 edizioni di telegiornali al giorno, senza contare la radio. Tale sovrabbondanza di offerta informativa sembra essere guidata dalla necessità di rispondere agli interessi della maggioranza in carica (e dei sindacati dei dipendenti Rai), piuttosto che dalla volontà di tutelare il pubblico e l’informazione. Il pluralismo non si dovrebbe sostanziare nel distribuire influenza tra tutte le forze politiche, ma invece essere raggiunto attraverso scelte giornalistiche orizzontali, autonome e volte alla qualità dell’informazione.
L’interferenza dei partiti nella Rai non è facilmente dimostrabile. L’attenzione dedicata dai telegiornali secondo i dati dell’Agcom si aggira per le ultime maggioranze attorno al 54% (anche se la media del governo in carica è la più alta dal 2016), come mostra la figura 1. Tuttavia non si può affermare con certezza se questa massiccia esposizione sia dovuta alla naturale rilevanza della maggioranza nelle notizie o, almeno in parte, alla pressione diretta e indiretta che questa può avere sulla Rai. Nonostante ciò, le falle del sistema di governance attuale, i curriculum dei membri del Cda e i retroscena giornalistici sembrano condurre a confermare questa seconda ipotesi.
Figura 1 – Tempo di antenna (notizia + parola) della maggioranza e del governo nei telegiornali Rai (2016-2019)
Fonte: Agcom. In blu il governo Renzi, in verde quello Gentiloni e in rosso l’esecutivo guidato da Conte
Il legame con la politica e le inefficienze sono problemi connessi: l’interferenza dei partiti, ad esempio, determina una sovrabbondanza di offerta informativa e questo genera forti inefficienze nella produzione di servizi televisivi e radiofonici. In base al rapporto Mediobanca, la Rai nel 2017 poteva contare su quasi 13mila dipendenti, rispetto ai 6.862 di Mediaset e 2.767 di Sky Italia. Anche a livello internazionale il confronto è impietoso: secondo l’economista Roberto Perotti, la Bbc – la televisione pubblica del Regno Unito – nel 2014 ricavava il doppio rispetto alla Rai ma disponeva di un numero di dipendenti solo del 30% più alto. Per di più Perotti sottolinea che alla Rai “quasi 1 dipendente su 20 è un dirigente”, rapporto che arriva a 1 su 6 tra i soli giornalisti.
Come riformare la Rai
Un piano credibile di riforma della Rai dovrebbe mirare a quattro obiettivi: (1) indipendenza dalla politica, (2) qualità della produzione, (3) efficienza produttiva e infine (4) funzionalità organizzativa. Di pari passo a questi obiettivi è necessario un ripensamento del campo di azione della Rai, che andrebbe sfoltito di tutti quei contenuti commerciali e non legati all’obiettivo di servizio pubblico.
Come concretizzare questi obiettivi? È imprescindibile una riforma radicale della governance della Rai. Per limitare l’interferenza politica, il consiglio di amministrazione dovrebbe essere nominato dal Presidente della Repubblica, su proposta del Governo per quattro membri e dei dipendenti Rai per un ultimo membro, come mostrato nella figura 2. L’amministratore delegato dovrebbe essere scelto con la stessa procedura, su proposta del Governo. I membri del Cda sarebbero nominati in anni scadenzati, evitando così che l’organo decisionale venga rinnovato integralmente dallo stesso esecutivo, come suggerito da Roger Abravanel. La nomina per tramite del Quirinale faciliterebbe indipendenza e competenza dei candidati, come avviene per altre autorità indipendenti come Banca d’Italia e Consob. L’esclusione del Parlamento dai poteri di nomina garantirebbe invece la marginalizzazione dei partiti politici, che fino a oggi hanno causato dannose influenze sull’azienda. Per lo stesso motivo la commissione parlamentare di vigilanza perderebbe il suo ruolo di controllo. Il Governo, invece, – seppur in modo non ottimale – può essere un’istituzione più direttamente responsabile di fronte all’opinione pubblica e maggiormente soggetta alla moral suasion del Quirinale, che in più occasioni si è rivelata fondamentale per bloccare nomine costituzionalmente inopportune. L’obiettivo dell’indipendenza dovrebbe essere rafforzato dalla pubblicazione e valutazione dei curriculum dei candidati da parte di esperti indipendenti, chiarendo fin da subito requisiti e criteri di valutazione, come suggerito anche da Vitalba Azzolini. Una volta candidati dai poteri di nomina, gli aspiranti membri del Cda dovrebbero poi essere sottoposti ad audizioni pubbliche di una commissione parlamentare, per valutarne l’effettiva preparazione e adeguatezza al ruolo, prima della nomina definitiva del Presidente. Questa proposta prende spunto dall’esempio della Bbc, come recentemente riformata, che è considerata un modello di indipendenza e imparzialità tanto da essere stata premiata nel 2015 dai cittadini inglesi come primo media nazionale in cui riporre maggiore fiducia. Nel Regno Unito la televisione pubblica è governata dal board e controllata da Ofcom, l’autorità indipendente inglese per le telecomunicazioni. Il board è composto da componenti nominati dalla Corona su proposta del governo inglese, dopo una valutazione comparativa dei candidati, con stringenti requisiti di trasparenza.
Figura 2 – Confronto tra la procedura odierna (arancio) e quella proposta (blu)
La tutela dell’indipendenza del servizio pubblico radio-televisivo dovrebbe inoltre essere garantita dalla Costituzione (all’articolo 21). Questo permetterebbe alla Corte costituzionale di intervenire in materia, come avviene in Germania, per tutelare il pluralismo e l’imparzialità del servizio pubblico. In aggiunta, i poteri di Agcom sulla Rai dovrebbero essere ampliati con poteri di ispezione e audizione, assegnandole il compito di pubblicare report periodici di valutazione sulla gestione dell’azienda.
Per promuovere ulteriormente la funzionalità del servizio pubblico, il mandato del Cda e dell’amministratore delegato dovrebbe essere incrementato da 3 a 4 anni. Un arco di tempo maggiore permetterebbe di portare avanti progetti e obiettivi di più lunga durata, per far fronte ai sostanziali cambiamenti tecnologici del settore. Vista anche la breve durata media dei governi in Italia, un mandato più lungo rafforzerebbe ulteriormente l’indipendenza della Rai dalle interferenze dell’esecutivo. Questa modifica del termine di mandato dovrebbe inoltre essere affiancata dalla certezza pluriennale, per legge, del gettito del canone, per almeno 4 anni, per ridurre l’incertezza economica per i dirigenti dell’azienda, che tende ad aumentare la dipendenza dalla politica.
Un secondo necessario intervento, oltre alla riforma della governance, è uno snellimento dell’offerta televisiva della Rai, seguendo parzialmente la proposta di Giorgio Gori. Questo significa limitare canali e programmi esclusivamente a quelli di interesse pubblico, ovvero che si ritiene possano avere esternalità positive, garantendo accessibilità a servizi informativi o culturali di qualità che rappresentino una voce imparziale e che offrano stimoli educativi, anche con l’obiettivo di sostenere la coesione sociale e il processo democratico all’interno del nostro paese. Una proposta non troppo lontana all’idea di Matteo Salvini. Gli altri programmi, cosiddetti commerciali, rientrerebbero in un altro rame aziendale, che sarebbe privatizzato non appena le condizioni di mercato lo garantissero. Andrebbe inoltre tutelata la rete di informazione regionale, anche se sfoltita e riorganizzata, perché a forte rischio di fallimento di mercato. Il risultato sarebbe quindi un’unica newsroom nazionale dei telegiornali, affiancata dai telegiornali locali le cui redazioni si fonderebbero con Rai News 24, come suggerito dalla proposta di piano editoriale redatta da Carlo Verdelli. Nella nuova Rai avrebbero dunque spazio programmi di approfondimento, di inchiesta, culturali, film e serie tv di spessore, per tutte le fasce d’età e di pubblico. A questa riforma seguirebbe di pari passo un ripensamento del finanziamento della Rai: alla parte dedicata al servizio pubblico potrebbe essere assegnato il gettito del canone eliminando dunque la pubblicità, che sarebbe invece la forma principale di finanziamento per la parte commerciale, fino alla sua completa privatizzazione.
Pressione dei partiti, inefficienza e mancanza di un’offerta che risponda veramente all’interesse pubblico sono i problemi principali della Rai di oggi. L’assetto attuale costituisce un serio ostacolo per il buon funzionamento della nostra democrazia, nonché uno spreco ingiustificato di risorse pubbliche. Identificare le carenze del servizio pubblico radio-televisivo permette però di pensare a una Rai diversa, in grado di offrire finalmente un vero servizio pubblico e adatta ad affrontare le sfide future. Per ottenere questo obiettivo serve però una riforma coraggiosa che ripensi radicalmente la governance e i contenuti, e che tocca a Salvini portare a termine se vuole mantenere la parola data. La Rai, e anche l’Italia, ne hanno bisogno.
