Articolo pubblicato per Econopoly – Il Sole 24ORE
Ha fatto notizia l’ultimo bando di assegnazione delle risorse “Impresa Sicura” di Invitalia, la società del Ministero dell’Economia presieduta da Domenico Arcuri, in cui 50 milioni di euro destinati a rimborsare le imprese per gli acquisti di mascherine, gel disinfettanti, e dispositivi di protezione, sono stati assegnati in pochi secondi usando il metodo del “clickday”. Questa pratica è spesso usata quando le risorse da distribuire sono insufficienti a coprire le richieste dei legittimi richiedenti e vengono allocate in base all’ordine temporale di presentazione delle domande. Nel caso di Impresa Sicura, delle 194.175 imprese partecipanti, 3.150 sono state ammesse alla ricezione dei fondi. Dopo un solo secondo, i 50 milioni disponibili sono stati esauriti, mentre il primo assegnatario risulta aver completato la procedura in appena 0,000237 secondi dal momento dell’apertura del portale. Questo ha suscitato forti dubbi circa la regolarità delle procedure. Inoltre, osservando le somme richieste dai due gruppi – i 3.150 ammessi e i 191.025 non ammessi – notiamo che i primi hanno chiesto una somma media molto più alta: 19.065,09 euro rispetto 5.614,06 euro. Una differenza che riscontriamo anche nelle mediane: gli ammessi hanno chiesto una somma 4 volte più alta dei non ammessi (Tabella 1). Una differenza sostanziale.
La ratio del clickday è in principio legata alla semplificazione amministrativa: preferire un criterio semplice rispetto a complicate valutazioni di merito, spesso esposte a distorsioni. Il criterio può però diventare fortemente iniquo: se il “tempo massimo” necessario per aggiudicarsi il bando si riduce a pochi secondi, diventano decisivi fattori come la velocità di connessione a internet- molto variabile a seconda delle imprese e dei territori – o addirittura quanto si sia disposti a pagare servizi appositi. Sì, perché dietro al clickday in Italia è nata una rete di servizi per aumentare le possibilità di vincita, come “cliccatori” e simulatori. L’uguaglianza dei punti di partenza viene meno, e così la garanzia di imparzialità: è ipotizzabile che le imprese più grandi e con maggiori risorse possano permettersi delle spese aggiuntive per migliorare le possibilità di vincita, un rischio altamente elevato quando non vi sono criteri dimensionali per la partecipazione al bando – come nel caso di Impresa Sicura.
La storia del clickday
Il clickday è stato utilizzato in Italia a partire dal 2007, con il decreto flussi che modificava la procedura di ammissione di 170.000 cittadini stranieri prevedendo l’inoltro di una domanda online. Già in tale occasione, erano state rilevate difficoltà tecniche non di poco conto che sono state riconosciute anche in sede di giustizia amministrativa. Ciononostante, soprattutto a partire dalla crisi finanziaria 2008, le pubbliche amministrazioni hanno sempre più spesso fatto ricorso al meccanismo del clickday.
Uno degli ambiti di maggior utilizzo è, per esempio, il bando Isi dell’Inail. Data la mancanza di fondi per tutti gli idonei, solo i più veloci tra loro potranno dunque beneficiare di un finanziamento a fondo perduto per la messa in sicurezza dell’ambiente di lavoro e dei propri lavoratori. La verifica della completezza e correttezza della documentazione, in questi casi, viene eseguita solo ex post. L’utilizzo di un clickday permette quindi di snellire le pratiche in seno alla pubblica amministrazione perché quest’ultima verificherà un numero inferiore di domande rispetto all’insieme dei richiedenti.
In ambito tributario, la procedura del clickday è stata oggetto di più sentenze da parte della Corte di Cassazione e della Corte costituzionale. Nel 2009, con provvedimento dell’Agenzia delle Entrate, si era infatti deciso per la fissazione di un clickday per riconoscere alle imprese un credito di imposta per ricerca e sviluppo. La procedura si era resa necessaria a causa dell’introduzione di un tetto massimo di crediti erogabili, inizialmente non previsto Nel 2013, e poi nel 2015, pur non ritenendo irrazionale il criterio selettivo prior in tempore potior in iure, la Corte di Cassazione ha sollevato il dubbio di legittimità costituzionale per la procedura utilizzata, ovvero il clickday. Secondo la Cassazione, data la vastissima platea di imprese concorrenti e dato che l’erogazione si sarebbe unicamente fondata sul momento di arrivo degli atti trasmessi per via telematica, il risultato della procedura sarebbe stato completamente scollegato dal merito delle ragioni di credito e dalla solerzia nel loro esercizio. La selezione si sarebbe dunque puramente basata sulla «potenza e sofisticatezza delle apparecchiature informatiche, di cui dispongono i singoli contribuenti o i professionisti che li assistono». Sia nel 2015 che nel 2017, la Corte Costituzionale si è però esclusivamente limitata a ritenere la questione inammissibile, senza entrare nel merito della questione. Secondo la Consulta, l’accoglimento della questione di illegittimità costituzionale avrebbe condotto a maggior iniquità poiché i vincitori nella procedura telematica avrebbero perso il beneficio ottenuto e non avrebbero potuto concorrere alla distribuzione del successivo finanziamento che era stato riservato solo ai “perdenti”. I quesiti di incostituzionalità avanzati più volte dalla Cassazione sulle previsioni adottate dopo la crisi del 2008 in riferimento al clickday, dovrebbero quindi rappresentare un monito di fronte a proposte di questo genere ai tempi del Covid-19.
Un problema non solo italiano
L’utilizzo del clickday non è un unicum italiano, come non lo sono i problemi connessi all’utilizzo di questo criterio. È il caso dell’iniziativa Wifi4EU dell’Unione Europea, che intendeva distribuire un voucher di 15.000 euro alle municipalità sul territorio dell’UE per l’installazione di Wi-fi aperte ai cittadini. Eppure, anche in questo caso il clickday non è stato esente da problemi. Nel bando del 15 maggio 2018 un problema alla struttura informatica ha causato la sospensione della procedura. È interessante notare che la Commissione Europea aveva richiesto una valutazione tecnica ex ante circa l’impiego di un criterio “first come, first served” a degli economisti. Gli autori criticavano nel 2019 l’impiego del clickday essendo potenzialmente distorsivo del mercato. Lo studio suggeriva che le risorse pubbliche dovessero essere distribuite secondo gli obiettivi che guidano la spesa, piuttosto che l’ordine delle domande. Nonostante i pareri contrari, Wifi4EU ha poi impiegato il clickday. Gli stessi autori, in una successiva analisi del progetto, hanno verificato che, pur non avendo l’assegnazione delle risorse su ordine cronologico creato eccessive distorsioni, il criterio di allocazione poteva essere migliorato, mantendo un criterio “first come, first served”, con l’aggiunta di una serie di filtri applicati sequenzialmente, di natura geografica, dimensionale o reddituale. Questa strategia garantirebbe una distribuzione delle risorse più equa tra i partecipanti.
Se delle modifiche al clickday sono comunque necessarie, perché è allora ampiamente utilizzato? Oltre all’estrema semplicità per l’organizzatore, il criterio cronologico è apprezzato dalle persone. Infatti, secondo uno studio che compara la percezione dell’equità di differenti criteri di distribuzione delle risorse, il criterio casuale è percepito come peggiore rispetto all’asta o a quello cronologico.
E se fosse meglio scegliere… a caso?
Quali possono essere le alternative? Una prima idea potrebbe essere – dopo aver stabilito dei tempi di iscrizione fissi, così da permettere a chi è veramente interessato alla partecipazione al bando di iscriversi – estrarre a caso i vincitori del bando, qualora le domande superassero le disponibilità. Questo criterio potrebbe sembrare non solo ingiusto, ma persino inefficace. D’altra parte, anche per il clickday è difficile considerare meritevoli coloro che sono stati in grado di registrarsi qualche millesimo di secondo più velocemente degli altri. Un compromesso potrebbe essere una selezione in due fasi. In primis, scremare le imprese partecipanti secondo criteri semplici (taglia, settore, provenienza geografica), ottenendo un insieme di “finalisti” con caratteristiche simili. Successivamente – quando selezionare ulteriormente richiederebbe scelte onerose e spesso arbitrarie – estrarre casualmente i vincitori.
La scelta casuale è per definizione “bendata” e non influenzabile da criteri come la velocità della connessione, la capacità di spesa per i cliccatori, o addirittura eventuali episodi di manomissione della procedura. Certo, qualcuno potrebbe argomentare che l’estrazione, sia manuale sia automatica, potrebbe essere in qualche modo pilotata. Una soluzione sicura potrebbe basarsi sui numeri estratti dal Superenalotto, associandoli ad uno o più numeri di presentazione delle domande. Quanto alle tempistiche, rispetto alla selezione uno a uno dei partecipanti la scelta casuale è sicuramente più semplice e rapida. Infine, assegnare in maniera casuale permetterebbe di valutare l’efficacia delle politiche in questione paragonando gli assegnatari e chi, per puro caso, non ha ricevuto i benefici in questione. Questo aspetto di valutazione non è da sottovalutare: se da un lato è fondamentale comprendere gli effetti delle politihe di oggi per migliorare quelle del futuro, dall’altro è a volte difficile separare l’effetto delle politiche e quello dei criteri di selezione dei partecipanti (se non casuali).
Non mancano gli esempi all’estero. Il più noto è quello della lotteria per la “Green Card” americana, il permesso di residenza degli Stati Uniti. Questo esempio permette anche di mettere in luce i rischi del metodo di selezione casuale, ad esempio l’utilizzo dei prestanome, criticità che sono state tuttavia via via risolte dall’amministrazione americana. Un esempio meno conosciuto è quello della Lombardia, che con la Legge Regionale di Semplificazione ha introdotto nel 2016 il sorteggio per i bandi con richieste superiori alle risorse disponibili, successivamente a una fase di pre-qualifica basata su criteri dettagliati.
In conclusione, il clickday è un criterio che rischia di essere fortemente iniquo. Eppure, sembra essere sempre più utilizzato per la distribuzione delle risorse, e il suo impiego potrebbe aumentare nel futuro per distribuire i numerosi bonus previsti dai decreti emergenziali, come il bonus mobilità. Da un lato, selezionare una ad una le imprese secondo criteri di merito potrebbe essere dispendioso in termini di tempo e comunque soggetto ad arbitrarietà ed illeciti. Dall’altro, la scelta casuale è un’alternativa semplice e vantaggiosa, soprattutto se introdotta con un adeguato processo di pre-selezione.
Articolo scritto da Tortuga, in collaborazione con Luisa Scarcella, PhD Candidate, Dipartimento di Diritto Tributario e Fiscale, Università di Graz. Coordinatrice del Finance, Law and Economics Working Group YSI/INET
